TRIBUNMERDEKA.NET – Profesionalisme militer tidak semata-mata dapat diukur dari kemampuan angkatan bersenjata menghadapi peperangan. Perubahan lingkungan keamanan dunia membuat militer di banyak negara juga dihadapkan pada tugas-tugas di luar operasi tempur, mulai dari misi perdamaian, penanggulangan bencana, pengawasan maritim hingga bantuan kemanusiaan.
Namun, perluasan tugas tersebut bukan berarti militer dapat bergerak tanpa batas. Mandat politik, pembagian kewenangan, kontrol sipil hingga mekanisme pertanggungjawaban justru menjadi faktor penting untuk menentukan apakah sebuah penugasan tetap berada dalam koridor profesionalisme.
Pandangan itu menjadi salah satu benang merah yang disampaikan Broto Wardoyo, pengamat geopolitik dan militer sekaligus Ketua Departemen Ilmu Hubungan Internasional FISIP Universitas Indonesia, dalam opini mengenai profesionalisme militer yang dimuat Kompas.com.
Broto melihat profesionalisme militer dapat dipahami melalui beragam pendekatan. Konsep tersebut tidak selalu harus ditempatkan hanya dalam kerangka Huntingtonian yang menekankan spesialisasi militer pada pengelolaan kekerasan dan pertahanan negara dari ancaman eksternal.
Profesionalisme juga dapat dibaca melalui perspektif Stepanian, ketika militer memperoleh tugas yang lebih luas dan berhadapan dengan persoalan keamanan internal maupun fungsi sosial-politik.
Dengan kata lain, profesionalisme militer berada dalam ruang pertemuan antara fungsi pertahanan dan kondisi sosial-politik sebuah negara. Jenis ancaman, desain kelembagaan, mandat pemerintah hingga karakter sistem politik akan ikut menentukan bagaimana militer ditempatkan.
Militer NATO Tak Hanya Disiapkan untuk Perang
Pengalaman negara-negara anggota North Atlantic Treaty Organization atau NATO menjadi salah satu contoh bagaimana peran militer berkembang mengikuti perubahan lingkungan strategis.
Sebagai aliansi pertahanan kolektif, NATO tetap mempertahankan kemampuan utama dalam deterensi dan pertahanan wilayah. Perhatian terhadap kemampuan tersebut semakin menguat setelah invasi Rusia ke Ukraina.
Namun, aktivitas militer negara-negara NATO dalam praktiknya tidak terbatas menghadapi perang antarnegara.
Militer juga terlibat dalam berbagai operasi non-tempur dan pengelolaan krisis. Kosovo Force, misalnya, menjalankan misi untuk membantu menciptakan lingkungan yang aman sekaligus mendukung kebebasan bergerak di Kosovo.
Melalui NATO Mission Iraq, dukungan diberikan dalam bentuk nasihat terkait kebijakan pertahanan, pendidikan profesional, pengembangan kekuatan, pengelolaan sumber daya hingga tata kelola sektor keamanan.
Di kawasan Mediterania, Operation Sea Guardian memiliki aktivitas yang berkaitan dengan pengawasan maritim, kontraterorisme dan pembangunan kapasitas.
NATO juga pernah terlibat dalam pengawasan jalur migrasi serta penyelundupan manusia di Laut Aegea dan memberikan dukungan pelatihan serta kemampuan pengangkutan strategis kepada Uni Afrika.
Dalam perjalanan sejarahnya, cakupan misi tersebut bahkan jauh lebih beragam.
Aliansi itu pernah menjalankan penegakan embargo dan zona larangan terbang, operasi pemeliharaan perdamaian, peace enforcement, operasi tempur, pelatihan aparat keamanan, bantuan rekonstruksi pascakonflik, pemberantasan pembajakan hingga dukungan terhadap operasi kemanusiaan dan penanggulangan bencana.
Salah satu contoh menarik muncul saat Olimpiade Athena 2004. NATO memberikan dukungan berupa kemampuan intelijen, pesawat Airborne Warning and Control System atau AWACS, serta kemampuan pertahanan terhadap ancaman kimia, biologi, radiologi dan nuklir untuk membantu pengamanan kegiatan tersebut.
Keragaman itu menunjukkan bahwa kemampuan perang tidak serta-merta ditinggalkan ketika militer memperoleh tugas tambahan. Yang terjadi justru penumpukan fungsi: kemampuan tempur tetap dipertahankan, sementara kebutuhan terhadap kemampuan lain berkembang.
Lingkungan Keamanan Berubah Setelah Perang Dingin
Perubahan fungsi tersebut tidak bisa dilepaskan dari transformasi ancaman keamanan setelah berakhirnya Perang Dingin.
Dandeker pada 1994 melihat perkembangan itu sebagai respons terhadap lingkungan keamanan yang semakin kompleks. Ancaman tidak lagi hanya dipersepsikan sebagai konfrontasi militer antarnegara, tetapi juga mencakup konflik internal, terorisme, keruntuhan negara serta berbagai krisis kemanusiaan.
Edmunds pada 2006 kemudian menunjukkan bahwa peran angkatan bersenjata juga tidak semata ditentukan oleh ancaman objektif.
Kebutuhan aliansi, legitimasi institusi, tekanan anggaran hingga ekspektasi masyarakat ikut memengaruhi keputusan mengenai fungsi apa yang akhirnya diberikan kepada militer.
Dalam konteks tersebut, Broto menilai operasi-operasi non-tempur yang dilakukan militer negara NATO merupakan bagian dari penyesuaian terhadap lingkungan strategis pasca-Perang Dingin.
Perubahan ancaman kemudian menuntut kemampuan yang lebih luas daripada sekadar kecakapan menggunakan kekuatan bersenjata.
Personel militer dapat berhadapan dengan diplomasi, aturan hukum, masyarakat sipil, administrasi, budaya lokal hingga koordinasi dengan organisasi internasional. Kompetensi itu diperlukan karena medan operasi modern tidak selalu berupa garis pertempuran konvensional.
Huntington dan Stepan Melihat Profesionalisme dari Sudut Berbeda
Perdebatan tersebut juga tidak dapat dilepaskan dari pemikiran Samuel P. Huntington mengenai profesionalisme militer.
Huntington pada 1957 menempatkan profesionalisme antara lain pada keahlian khusus militer dalam mengelola kekerasan. Dalam konstruksi tersebut, pembagian kerja dibuat relatif tegas.
Militer memperoleh ruang otonomi dalam persoalan teknis kemiliteran, sedangkan tujuan politik penggunaan kekuatan tetap berada di tangan otoritas sipil.
Pemusatan militer pada pertahanan menghadapi ancaman eksternal sekaligus dimaksudkan untuk menjaganya agar tidak masuk terlalu jauh ke dalam kompetisi politik domestik.
Pendekatan ini membangun hubungan antara spesialisasi militer, profesionalisme serta kontrol sipil yang objektif.
Namun, pengalaman berbagai negara menunjukkan adanya pola berbeda.
Alfred Stepan pada 1973 mengamati perkembangan profesionalisme militer di Amerika Latin ketika angkatan bersenjata justru memperoleh tanggung jawab yang lebih luas, termasuk keamanan internal, kontra-subversi dan pembangunan nasional.
Tugas semacam itu membuat militer membutuhkan kompetensi sosial, ekonomi, administratif bahkan politik.
Konsekuensinya, perhatian militer terhadap urusan pemerintahan domestik juga dapat meningkat.
Karena itu, pandangan Stepan bukan sekadar membantah pendekatan Huntington. Pengalaman tersebut memperlihatkan bahwa profesionalisme militer dapat tumbuh dari latar belakang dan kebutuhan yang berbeda, sekaligus menghasilkan dampak politik yang berbeda.
Broto melihat profesionalisme militer karena itu tidak selalu harus dipahami hanya dalam kerangka Huntingtonian. Pendekatan Stepanian ikut memperlihatkan adanya interseksi antara fungsi pertahanan dengan fungsi sosial-politik di sebuah negara.
Perluasan Peran Bukan Berarti Perluasan Kekuasaan Politik
Pengalaman Eropa menunjukkan pola yang juga tidak sepenuhnya sama dengan dua model tersebut.
Militer negara-negara Eropa menjalankan operasi perdamaian, pembangunan kapasitas, bantuan kemanusiaan hingga pengelolaan krisis. Tugas itu menuntut kemampuan diplomatik, hukum, administratif, politik serta interkultural.
Namun, meluasnya kemampuan yang dibutuhkan tidak otomatis memberikan kewenangan politik yang semakin besar kepada militer.
Berbagai operasi tetap dilakukan berdasarkan keputusan otoritas sipil, berada dalam kerangka hukum tertentu, sering kali dilaksanakan melalui mekanisme multilateral dan tunduk pada sistem pertanggungjawaban demokratis.
Artinya, militer bisa mengerjakan lebih banyak jenis tugas tanpa otomatis memperoleh kewenangan menentukan tujuan politik dari tugas tersebut.
Di sinilah pembagian antara tugas subsidiari dan non-subsidiari menjadi relevan.
Dalam tugas yang bersifat subsidiari, militer memberikan dukungan kemampuan kepada lembaga lain yang tetap memegang tanggung jawab utama.
Contohnya, penggunaan kemampuan militer untuk mendukung pengawasan laut tidak otomatis membuat militer mengambil alih seluruh kewenangan penegakan hukum. Pola yang sama dapat diterapkan dalam penanggulangan bencana ketika militer membantu pemerintah dan lembaga sipil tanpa mengambil alih fungsi pemerintahan.
Menurut kerangka tersebut, dampak sebuah operasi tidak cukup ditentukan dari pertanyaan apakah tugas tersebut termasuk kategori militer atau sipil.
Yang perlu diperiksa adalah siapa yang memberikan mandat, bagaimana pembagian kewenangannya, siapa yang memegang komando, berapa lama operasi berlangsung serta kepada siapa pelaksana tugas harus mempertanggungjawabkan tindakannya.
Operasi Non-Tempur Tetap Membutuhkan Batas yang Tegas
Broto berpandangan penugasan militer di luar fungsi pertahanan pada dasarnya tetap dapat dilakukan. Operasi itu dapat berbentuk subsidiari maupun non-subsidiari sesuai mandat yang diberikan.
Kuncinya terletak pada kejelasan aturan dan desain kelembagaan.
Penugasan tambahan tidak semestinya membuat garis kewenangan menjadi kabur atau menjadikan kemampuan militer sebagai alasan untuk terus mengambil alih fungsi lembaga sipil.
Sebab, penggunaan militer secara berlebihan juga membawa sejumlah risiko.
Ketergantungan terhadap militer berpotensi menghambat pembangunan kapasitas institusi sipil. Akuntabilitas juga dapat menjadi tidak jelas ketika tanggung jawab antarlembaga saling tumpang tindih.
Dari sisi internal angkatan bersenjata, terlalu banyak tugas tambahan bahkan dapat mengurangi fokus dan sumber daya yang seharusnya digunakan untuk mempertahankan kesiapan tempur.
Militer yang diminta mengerjakan hampir semua persoalan negara justru berisiko kehilangan keunggulan dalam kompetensi utamanya.
Karena itu, pertanyaan mengenai profesionalisme tidak cukup berhenti pada perdebatan apakah sebuah tugas bersifat militer atau sipil.
Pertanyaan yang lebih penting ialah mengapa militer perlu dilibatkan, kemampuan khusus apa yang dibutuhkan, siapa yang memberikan mandat, lembaga mana yang tetap memegang tanggung jawab utama, serta kapan keterlibatan militer harus berakhir.
Persoalan mengenai batas kewenangan dan tata kelola sektor keamanan juga menjadi relevan ketika negara membentuk aturan baru menghadapi ancaman nonkonvensional. Hal itu antara lain terlihat dalam pembahasan RUU Keamanan Siber di DPR RI, yang menunjukkan pentingnya desain kelembagaan dan pembagian tanggung jawab dalam menghadapi ancaman keamanan modern.
Profesionalisme Militer Ditentukan Mandat dan Akuntabilitas
Pertahanan dari ancaman eksternal tetap menjadi kompetensi inti angkatan bersenjata. Namun, kompetensi inti tidak selalu dapat diartikan sebagai satu-satunya tugas yang boleh dilakukan militer.
Pengalaman negara-negara NATO memperlihatkan bahwa angkatan bersenjata dalam sistem demokratis dapat menjalankan misi di luar peperangan tanpa otomatis berubah menjadi aktor politik.
Penentunya terletak pada desain pelibatannya.
Militer profesional tidak hanya dituntut memiliki kemampuan tempur, tetapi juga memahami batas kewenangan ketika memperoleh tugas tambahan.
Ketika sebuah operasi diberikan oleh otoritas yang sah, memiliki mandat yang jelas, pembagian kewenangan terukur serta mekanisme akuntabilitas yang dapat diawasi, penugasan di luar operasi perang tidak dengan sendirinya bertentangan dengan profesionalisme.
Sebaliknya, persoalan dapat muncul ketika mandat kabur, keterlibatan berlangsung tanpa batas waktu, tanggung jawab lembaga sipil melemah atau militer mendapatkan ruang menentukan sendiri tujuan politik dari operasinya.
Karena itu, perdebatan mengenai militer profesional pada akhirnya bukan hanya mengenai seberapa sempit atau luas daftar tugas angkatan bersenjata.
Profesionalisme juga menyangkut kemampuan militer mempertahankan kompetensi pertahanan sekaligus menjaga subordinasi kepada otoritas sipil ketika lingkungan strategis membuat tugasnya semakin beragam.
Dalam kerangka tersebut, pertanyaan mengenai militer profesional bukan lagi sekadar “militer boleh mengerjakan apa”. Pertanyaan yang sama pentingnya adalah atas kewenangan siapa tugas itu dilakukan, untuk tujuan apa, sampai kapan, dan bagaimana pertanggungjawabannya.
